L’Unione Europea ha preso una dura posizione nei confronti delle azioni del governo russo relative alla destabilizzazione prima, e all’invasione dell’Ucraina poi, adottando un quadro di sanzioni economiche che si compone di tre diversi pacchetti. Tali risposte sanzionatorie seguono i due momenti chiave dell’attuale crisi: il primo relativo al riconoscimento, da parte della Russia, delle zone non controllate dal governo delle regioni ucraine di Donetsk e Lugansk come entità indipendenti; il secondo relativo alla conseguente azione militare ordinata da Mosca.

Di seguito i provvedimenti sanzionatori adottati a seguito del riconoscimento delle repubbliche separatiste di Donetsk e Lugansk, pubblicati nella Gazzetta dell’Unione Europea L 042 I del 23 febbraio 2022.

Regolamenti del Consiglio dell’Unione Europea n. 259, 260 e 261 del 23/02/2022

I regolamenti attuativi n. 260 e 261/2022 (“implementing Regulation (EU) No 269/2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine”) introducono:

• misure di congelamento patrimoniale (asset freeze)
  • nei confronti dei 351 membri della Duma di Stato russa che il 15 febbraio 2022 hanno votato a favore dell’appello al presidente Putin affinché riconoscesse l’indipendenza delle repubbliche separatiste di Donetsk e Lugansk; e
  • nei confronti di altri soggetti per le loro azioni contro l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Tra di essi, sono ricompresi tre banche russe (nello specifico: VEB, PSB e Rossiya Bank) e 22 persone fisiche ritenute di “alto profilo”;
• misure che introducono il divieto di mettere fondi a disposizione delle persone fisiche e delle entità così come sopra individuate;
• misure di limitazione alla libertà di circolazione in territorio UE per le stesse persone fisiche ed entità.

I soggetti indicati nei sopracitati regolamenti ampliano pertanto l’elenco di soggetti sanzionati dall’Unione Europea contenuto nell’Allegato I al precedente Regolamento UE n. 269/2014, varato a seguito dell’invasione della Crimea da parte della Russia.

Il regolamento n. 259/2022 (“amending Regulation (EU) no. 269/2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine”) introduce una deroga ai sopracitati regolamenti, permettendo alle autorità competenti di uno Stato membro (in Italia, il Ministero degli Esteri) di sbloccare taluni fondi o risorse economiche congelati appartenenti alle banche VEB, PSB e Rossiya Bank, solo qualora tali risorse economiche siano ritenute necessarie per la conclusione, entro il 24 agosto 2022, di operazioni, contratti o altri accordi conclusi con operatori nazionali entro il 23 febbraio 2022.

Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 262 del 23/02/2022

Il regolamento n. 262/2022 (“amending Regulation (EU) no. 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine”) introduce restrizioni all’accesso al mercato finanziario europeo, vietando l’acquisto, la vendita, la fornitura di servizi di investimento o di assistenza all’emissione o il trattamento in qualunque altro modo, direttamente o indirettamente, di valori mobiliari e strumenti del mercato monetario emessi dopo il 9 marzo 2022 dal governo russo, dalla Banca centrale russa o da qualunque altra entità sotto la direzione e il controllo di quest’ultima. Sono inoltre vietate la conclusione o la partecipazione a qualsiasi accordo per la concessione di nuovi prestiti nei confronti di tali entità a partire dal 23 febbraio 2022.

Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 263 del 23/02/2022

Il regolamento n. 263/2022 (“concerning restrictive measures in response to the recognition of the non-government controlled areas of the Donetsk and Luhansk oblasts of Ukraine and the ordering of Russian armed forces into those areas”) introduce una serie di misure restrittive nei confronti della regione del Donbass, tra cui:

• il divieto di importare nell’UE merci originarie dei territori specificati (Donetsk e Lugansk) nonché di fornire, direttamente o indirettamente, finanziamenti o assistenza finanziaria, assicurazioni e/o riassicurazioni connessi all’importazione di dette merci;
• il divieto di acquisire nuove proprietà o estendere la partecipazione esistente alla proprietà di beni immobili situati nei territori specificati, di acquisire qualsiasi nuova partecipazione o estendere qualsiasi partecipazione esistente nella proprietà o nel controllo di entità nei territori specificati, compresa l’acquisizione completa di tale entità o l’acquisizione di azioni e altri titoli di natura partecipativa di tale entità, nonché di concedere o far parte di qualsiasi accordo per concedere prestiti o crediti o fornire altrimenti finanziamenti, compreso il capitale azionario, a un’entità nei territori specificati;
• il divieto di vendere, fornire, trasferire e/o esportare determinati beni e tecnologie a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo nei territori specificati, o per l’uso nei territori specificati; il divieto colpisce i seguenti settori produttivi: trasporti, telecomunicazioni, energia, prospezione, esplorazione e produzione di petrolio, gas e risorse minerali.

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Di seguito, invece, le sanzioni adottate a seguito dell’invasione dell’Ucraina da parte della Russia, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale L 49, L 51 e L 53 del 25 febbraio 2022.

Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 330 e 332 del 25/02/2022

Il regolamento n. 328/2022 (“amending Regulation (EU) No 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine”) prevede le seguenti restrizioni:

• divieto di vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, determinati beni anche non originari dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia o per un uso in Russia;
• questi beni sono individuati dagli articoli di legge del regolamento 328; essi sono: beni a duplice uso in generale (art. 2), beni e tecnologie in grado di contribuire al rafforzamento tecnologico del settore della difesa e della sicurezza (art. 2 bis), beni e tecnologie adatti alla raffinazione del petrolio (art. 3 ter), beni e tecnologie adatti al settore dell’aviazione e dell’industria spaziale (art. 3 quater), attrezzature militari (art. 4);
• divieto di fornire finanziamenti pubblici o assistenza finanziaria pubblica per gli scambi con la Russia o per gli investimenti in tale paese;
• divieto di acquisto, vendita, prestazione di servizi di investimento o assistenza all’emissione, diretti o indiretti, o qualsiasi altra negoziazione su valori mobiliari e strumenti del mercato monetario con scadenza superiore a 90 giorni emessi a partire dal 12 aprile 2022.

Il regolamento n. 330/2022 (“amending Regulation (EU) No 269/2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine”) amplia il novero di soggetti persone fisiche e giuridiche russe, ucraine e della Crimea coinvolte negli eventi verificatisi in Ucraina a partire dal 2014, nei cui confronti si impongono misure di asset freeze e divieti di messa a disposizione di fondi e risorse economiche. Vengono ricompresi nella lista: le persone fisiche o giuridiche, le entità o gli organismi che forniscono un sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa, resosi responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina, ovvero che ne traggono vantaggio; gli imprenditori di spicco o le persone giuridiche, le entità o gli organismi che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, resosi responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina.

Il regolamento n. 332/2022 (“implementing Regulation (EU) No 269/2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine”) amplia anch’esso il novero dei soggetti sottoposti a tali restrizioni; in particolare ricomprende il Presidente della Russia Vladimir Putin e il Ministro degli affari esteri Sergey Lavrov.

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L’ultimo provvedimento sanzionatorio in ordine di tempo varato dall’Unione Europea è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale L 57 del 28 febbraio 2022.

Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 334 del 28/02/2022

Il regolamento n. 334/2022 (“amending Council Regulation (EU) No 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine”) introduce le seguenti restrizioni:

• divieto per qualsiasi aeromobile operato da vettori russi (o immatricolato in Russia) ovvero per qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi, di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione (il divieto non si applica ai casi di emergenza);
• vengono vietate tutte le operazioni relative alla gestione delle riserve e delle attività della Banca centrale di Russia, comprese le operazioni con qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto o sotto la direzione della Banca centrale di Russia.

Il regolamento n. 336/2022 (“implementing Regulation (EU) No 269/2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine”) amplia il novero di soggetti nei cui confronti si impongono misure di asset freeze e divieti di messa a disposizione di fondi e risorse economiche. Si aggiungono 26 persone fisiche all’Allegato I del precedente regolamento n.269/2014 (principalmente oligarchi e uomini d’affari russi).

L’esclusione di sette banche russe dal circuito SWIFT

Oltre a tutto quanto sinora esposto, l’Unione Europea ha deciso, di concerto con gli USA e lo UK, di escludere sette banche russe dal sistema SWIFT. La decisione è resa esecutiva dal regolamento n. 345/2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea L 63 del 2 marzo 2022, con cui sono stati resi noti i nomi degli istituti bancari russi colpiti da questa sanzione, che da più parti è stata definita la “bomba atomica” delle sanzioni. Si tratta delle seguenti banche (la maggior parte delle quali già oggetto dei provvedimenti europei sopra descritti): Vtb, Rossiya, Otkritie, Novikombank, Promsvyazbank, Sovcombank e Veb.

Come tutte le altre sanzioni, la decisione di escludere questi istituti dal circuito SWIFT (di cui si attende il varo del documento legislativo che la renderà esecutiva) non è priva di effetti collaterali che impattano il settore economico europeo e italiano, secondo uno schema a “boomerang”. Da un punto di vista generale, le ripercussioni possono essere sintetizzate in tre macrocategorie.

Da un punto di vista commerciale, le difficoltà derivano dal fatto che d’ora in avanti non sarà più possibile ricevere o effettuare pagamenti dalle o alle banche listate. Per comprenderne la portata, basti pensare che tra l’ottobre 2020 e l’ottobre 2021 l’Italia ha importato dalla Russia beni per 14,4 miliardi di dollari ed esportati per 12 miliardi, numeri che fanno capire come i problemi attuali e futuri per le aziende italiane non siano trascurabili. Si consideri, per esempio, un’azienda italiana che abbia sostenuto investimenti in Russia per il tramite di una banca listata, necessari per ampliare il proprio business e il proprio fatturato; ammesso e non concesso che i bonifici abbiano raggiunto la loro destinazione, quelli relativi alle future revenues degli investimenti saranno difficilmente incassabili dall’azienda italiana. Oppure si pensi un’azienda italiana che abbia adempiuto la propria obbligazione di fornitura di determinato materiale e non possa riceverne il corrispettivo.

Da un punto di vista bancario, sarà quasi impossibile entrare in contatto con le banche listate, con la conseguente impossibilità per ogni azienda che con esse operi in stretto contatto di richiedere, ad esempio, un finanziamento, una fideiussione, una lettera di credito o altro.

Da un punto di vista finanziario, le conseguenze impatteranno solamente le aziende che hanno a che fare con i titoli negoziati in rubli, la cui compravendita è diventata impossibile, e che comunque sono stati sospesi dalle Borse europee.

Come le sanzioni occidentali (USA e UE) impattano sulle aziende italiane

Le precisazioni e raccomandazioni che seguono interessano gli operatori economici che intrattengono rapporti commerciali con la Russia e con la regione del Donbass. Tali operatori devono attentamente considerare le sanzioni attualmente in vigore e valutarne i risvolti economici.

Le sanzioni varate dall’Unione Europea sono contenute per la maggior parte (quelle più significative in termini economici) in vari regolamenti. Lo strumento del regolamento è un atto normativo avente portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile negli ordinamenti degli Stati membri, dunque anche in Italia. Ne deriva che tutte le previsioni ivi contenute debbono essere rispettate dai cittadini italiani, in quanto legge in vigore.

Le sanzioni varate dagli Stati Uniti si distinguono in due tipologie: le sanzioni primarie e le sanzioni secondarie.

Le sanzioni primarie sono applicabili alle U.S. persons, vale a dire a qualsiasi individuo si trovi sul territorio degli USA, a qualsiasi cittadino degli Stati Uniti o ai residenti permanenti che si trovino in qualsiasi parte del mondo, alle entità statunitensi, ai prodotti di origine statunitense e ai prodotti non avente origine statunitense, ma contenenti almeno il 10% di prodotto statunitense controllato o basati su una determinata tecnologia statunitense. Pertanto, queste non attengono ai soggetti di diritto italiano.

Le sanzioni secondarie, invece, si applicano a qualsiasi persona o entità che effettui determinate transazioni con i soggetti sanzionati (i cd. Specially Designated Nationals o SDN), indipendentemente dalla nazionalità o dal domicilio, e pertanto hanno validità extraterritoriale potenzialmente in grado di impattare sull’attività economica dei soggetti di diritto italiano.

Raccomandazioni alle aziende italiane

Per i motivi sopra indicati, le aziende italiane sono tenute ad effettuare programmi di compliance aziendale che si sviluppino su un duplice binario:

• a livello soggettivo, si dovrà effettuare uno screening il più accurato possibile su quali siano le proprie controparti economiche (clienti, fornitori, finanziatori, ecc.) e verificare se tra queste rientrino dei soggetti SDN, sia a livello di legislazione europea che di sanzioni secondarie statunitensi;
• a livello oggettivo, si dovrà ben individuare l’oggetto sociale, dunque la classificazione dei prodotti e/o servizi che vengono importati e/o esportati dalle/nelle regioni sottoposte a sanzioni; una volta identificata la natura del materiale esportato/importato, si dovrà confrontarla con la natura dei beni/servizi sottoposti a restrizioni, per comprendere se sia attività vietata o meno.

Effettuata questa compliance, è consigliabile adottare delle precauzioni contrattuali, nel senso di negoziare (o rinegoziare, se del caso) i contratti inserendovi apposite clausole di garanzia nei confronti di possibili danni derivanti da violazione di sanzioni esistenti o sopravvenute.